从１９９８年我国停止住房实物分配，大力培育发展住房市场，到２００３年至今我国宏观经济发展偏“热”的背景下，对房地产特别是住房市场进行密集性调控，我国城市住房市场发展的内外部环境出现了较大的变化，相应地，城市住房发展政策也经历了若干的调整，呈现较明显的阶段性特征。准确理解我国城市住宅发展政策调整的宏观调控背景，分析政策调整对我国房地产业乃至经济的影响效果及存在缺陷，对进一步明确我国城市住房发展目标，完善我国城市住房市场体系，健全我国城市住房保障体系，提高市场机制配置城市住房资源的效率，同时准确定位并充分发挥政府在城市住房资源配置中公平保障的职能，将具有重要的理论和现实意义。

　　一、１９９８以来我国城市住房发展情况

　　１．１９９８～２００２：大力培育住房消费热点，推进住房市场化

　　（１）住房供应市场化方向的确立，为住房市场发展提供了根本的制度性保障

　　１９９８年，我国城镇居民住房制度改革全面推进，有关住房的分配、供应、市场、金融、物业管理、中介、行政管理和调控等七个体系的改革全面启动，取消了实行４０余年的住房福利分配制度，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化，培育和规范住房交易市场；明确了居民住房产权的私有化和住房获得主渠道的市场化，这也标志着我国正式确立了以市场供应为主的住房供应体系。

　　（２）持续快速的经济发展，积聚了庞大的住房消费需求

　　首先，从１９９１年至１９９８年，我国经济快速成长，ＧＤＰ以年均高于１０％的比例在迅猛增长，这为住房需求扩张、住房市场快速发展提供了良好的经济基础和外部环境；二是城市新生代成家立业、城市化进程加速带来的新增城市人口对住房的需求；三是城市居民生活水平提高，居民改善居住条件（以旧换新、以小换大）的意愿增强（主动性需求）；四是随着大量城市拆迁改造，造成了大量原来居住在被拆迁房屋的居民新的住房需求（被动性需求）；五是由于住房是消费品和投资品的集合，并且中长期内具有保值增值的属性，大量社会资金为了寻找获利机会，纷纷将住房作为投资品，这也产生了相当的住房需求。

　　（３）利好的房地产业发展政策，从供求两方面促进了住房市场的快速发展

　　从“九五”（１９９６～２０００年）初期开始，为扩大国内需求，我国政府将住宅作为居民新的消费热点，给予优惠住房贷款、减免住房消费相关税收等政策支持，同时连续降低存款利率（从１９９６年到２００２年连续８次调低国内存贷款利率），开征利息税，鼓励购房，刺激了住房消费。同时，作为经济增长的支柱产业，国家对房地产业的持续发展给予包括放宽商业住房信贷规模控制、实行预售房制度、整顿取消部分行政事业收费项目等政策支持，促进了住宅产业快速增长。

　　数据显示，从１９９７年到２００５年，年度住宅投资额由１５３９．３８亿元增加到１０８６０．９３亿元，增长６．０６倍；全国住宅销售面积从０．７９亿平方米增加到５．４４亿平方米。城镇居民人均住房建筑面积由１９９７年的１７．８平方米提高到２００５年的２６．１１平方米。

　　２．２００３～２００６：宏观经济出现过热征兆，政府加强房地产市场调控力度

　　（１）房地产开发等固定投资增长过快，ＣＰＩ开始走高

　　自２００１年开始，随着经济体制改革深化和对外开放程度扩大，居民消费水平提高，居民消费结构升级带动产业结构升级，工业化进程加快和城镇化率快速提高，使我国进入了以住房、汽车、电子通讯、能源和基础材料业发展较快的新一轮经济增长周期。其中，房地产、钢铁、水泥等行业投资迅猛增长，带动整个固定资产投资快速增长，经济运行中出现了新的不平衡，能源、运输供应紧张。与此同时，居民消费品价格指数（ＣＰＩ）开始走高，我国经济出现偏热的迹象。

　　（２）部分地区房价开始大幅攀升

　　从２００３年下半年开始，房地产业在发展过程中出现了部分地区房地产投资过热、房价上涨过高而房租持续走低的现象（见图１），尤其是在上海、杭州等长三角地区，房价涨幅超过１０％，也成为此轮宏观经济偏热的一个象征。２００４年４月，政府对房地产业进行宏观调控，旨在遏制房地产投资过快增长势头，保持经济平稳较快发展。政府连续出台一系列政策对房地产业进行宏观调控，以稳定住房价格，防止房价过快增长、建立合理住房供应结构为目标，并相继配套出台多项措施，通过房地产开发政策和土地出让政策的调控、外资购房的限制以及房地产金融税收政策的完善等，引导住宅市场朝健康可持续的方向发展。

　　（３）住房保障力度有所减弱

　　经济适用住房——根据我国现行的有关规定，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。城市政府要通过提供土地划拨供应、减免有关配套费用等政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，满足低收入家庭的需要。自１９９８年我国停止住房实物分配以来，经济适用住房建设得到了较快发展，对于保证住房分配制度改革的顺利实施，解决城镇居民住房问题发挥了重要作用。但从２００１年开始，经济适用住房投资开始呈现下滑势头，２００３到２００５年，经济适用住房投资额更是出现了连续下滑，相对于２００４年，２００５年投资额下降幅度达到了１５％。

　　廉租房——按照我国现行有关规定，廉租住房制度是社会救助制度的组成部分，针对的是城市最低收入家庭。据我国建设部公布，到２００６年底，仍有１３个省（区）没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市（区）、县人民政府工作的目标责任制管理，７０个地级以上城市没有建立廉租住房制度（截至２００５年底，全国共有３３３个地级以上城市），且部分城市廉租住房制度不完善，有１２２个地级以上城市没有建立严格的申请审批程序。

　　尽管新公布的数据显示，制度的建立已全面铺开——约９８．６％的地级以上城市已将廉租住房建设列入新一期的住房建设规划。但仍需注意的是，全国仅有１２１个地级以上城市明确了土地出让净收益用于廉租住房制度建设的比例，尚不及已建立该项制度的城市总数的一半。同时，已投入资金中，来自财政预算的接近一半。廉租住房建设资金的来源渠道相当单一，这依旧是限制其快速发展的重要瓶颈之一。

　　公积金制度——在我国，住房公积金是一种政策性住房金融制度安排，通过优惠的贷款利率为参加公积金制度的城市居民提供住房消费的金融支持。目前，全国城镇累计参加公积金制度的职工超过１亿人。但是，目前全国实际缴存住房公积金职工人数仅占在岗工人数的６０％左右，有些省（市）不足５０％，一些地区缴存人数持续下降。

　　３．２００７年：调控和规范市场相结合，强化政府住房保障职能

　　２００７年，在宏观调控继续进行的情况下，在综合考虑人口资源能源约束、市场机制、政府职责，我国政府确定了新的住房发展政策思路：一是从我国人多地少的国情和现阶段经济发展水平出发，合理规划、科学建设、适度消费，发展节能省地环保型建筑，形成具有我国特点的住房建设和消费模式。二是房地产业应重点发展面向广大群众的普通商品住房。政府要特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题，加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度，改进和规范经济适用房制度。三是正确运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平。四是深入整顿和规范房地产市场秩序，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为。新的住房发展思路充分考虑了住房发展的国情条件、住宅产业发展的重点和住房保障、市场和政府相互匹配关系、市场秩序等关键因素。

　　二、宏观调控背景下我国城市住房发展政策和效果

　　１．２００４年房地产宏观调控政策

　　（１）调控目标

　　２００４年初，为抑制房地产投资过快增长，中央政府采取了“管严土地、看紧信贷”的宏观调控政策，控制房地产投资和开发规模，为呈现过热态势的经济适度降温。

　　（２）调控重点

　　一方面，加大了对房地产用地的治理整顿力度，清理整顿建设用地，严格审批管理，控紧土地供应，逐步推行经营性用地的“招、拍、挂”，从源头上控制了土地供给。另一方面，我国人民银行两次提高银行存款准备金率，将房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例提高到３５％及以上，上调金融机构存贷款基准利率，严禁房地产流动资金贷款，收紧银根，减少房地产开发的资金支持。

　　（３）效果及问题

　　２００４年调控措施以行政手段为主，力度较大，通过控制土地供给和资金供给，控制房地产供给，使房地产投资增长速度由２００４年初的５０．２％，逐月下降到年末的２８．１％，出现大幅回落。但这次调控是抑制供给，对需求特别是非合理性需求缺乏有效控制，１９９８年以来扩大内需、刺激住房消费的一些政策仍然在发挥作用，从而引起了供求关系的失衡——出现土地交易价格上涨、投机炒作和被动需求等非合理性需求的快速增长，放大了住房需求；开发商开发中低档住宅意愿下降，中低档住宅市场供应总量和比例下降、房地产供给结构不合理等问题又引起了城市商品住房价格大幅上涨，尤其是上海、杭州等东南沿海城市房价涨幅更大，引发了全社会对是否会出现“房地产泡沫”并进而影响经济平稳运行的担忧。同时，由于土地供应的控紧，部分地区对落实经济适用住房政策、保证经济适用住房供应更是重视不够，２
００４年全国经济适用住房投资出现负增长，占房地产开发投资的比重由上年的６．１％下降到４．６％。２００５年全国经济适用住房完成投资占房地产开发投资的比重进一步下降到３．６１％。

　　２．２００５年房地产宏观调控政策

　　（１）调控目标

　　２００５年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央政府在３个月内连续出台了一系列调控政策。调控的目标由控制房地产投资规模过大的单一目标，向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换。

　　（２）调控重点

　　调控重点也出现了相应调整：一是有效调整房地产市场的供求关系。从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。一方面，利用信贷、税收等经济手段，提高炒房成本，抑制房地产投机需求；严格控制城市拆迁改造规模，抑制被动性住房需求。同时，加大对闲置土地的清理力度，以此增加土地供给。

　　二是在规划审批、土地供应以及信贷、税收等方面，对中小套型、中低价位普通住房给予优惠政策支持，改善住房供给结构。

　　三是整顿房地产市场秩序，出台了不准预售房再转让、实行购房实名制、上网交易等措施，并依法严肃查处违法违规销售行为。加快建立房地产市场信息系统，加强对房地产市场运行情况的动态监测，创造良好的市场环境。

　　（３）效果及问题

　　２００５年房地产投资增长１９．８％，同比回落８．２个百分点；上海、杭州等城市大幅上涨的房价得到了有效抑制，宏观调控对住房市场的影响初见成效。但到２００６年，一些问题又凸现出来：一是房地产投资增速出现反弹，１～６月份增速比上年末提高４．４个百分点；二是供给结构不合理状况依然存在，部分大中城市中低收入家庭急需的中低价位住房和经济适用住房的比例偏低，供给不足；三是深圳、北京、广州、厦门、大连等城市房价大幅上涨，中低收入人群难以承受，增加了社会不安定因素。

　　３．２００６年房地产宏观调控政策

　　（１）调控目标

　　２００６年上半年，国家新出台了部分调控政策，发展满足城市当地居民自主性需求的中低价位、中小套型普通商品住房，有步骤地解决低收入家庭的住房困难，成了调控的核心和目标。

　　（２）调控重点

　　主要包括：一是要求地方政府进一步解决低收入家庭的住房困难，利用廉租房和经济适用住房真正解决低收入人群的住房问题。二是自２００６年６月１日起，９０平方米以下普通住房的供地面积和开发面积不得低于当年计划面积的７０％，土地的供应要在限套型、限房价的基础上，采取竞地价、竞房价的办法，保证中低价位、普通住房供给。三是运用经济手段。强化住宅转让环节的税收管理和外资购房的管理，抑制投机炒房，减小国内资金流动性过剩对住房价格的冲击；提高银行存贷款利率，有区别地调整住房消费信贷的首付比例，引导合理消费；加强对房地产开发企业的开发、销售行为的管理，规范房地产市场秩序；提供更多的市场信息和加强舆论引导，促进房地产市场有序运行。四是通过行政考核手段要求地方落实房地产宏观调控的有关措施。

　　（３）效果及问题

　　房地产开发结构有所改善——从２００７年前５个月完成的房地产开发投资来看，商品住宅占近７０％，增幅达到２９．５％，完成投资５０４２亿元。其中，经济适用住房投资明显加快，完成２０８亿元，同比增长３９．４％。经济适用住房投资继续保持了较快增长，体现出房地产开发结构有所改善。

　　房地产市场呈现出投资增速高位上扬——我国国家统计局公布的统计数据显示，２００７年１～５月，全国房地产开发投资继续快速增长，完成投资７２１４亿元，同比增长２７．５％，超过去年全年的增速２１．８％，也超过同期固定资产投资增速的２５．９％，房地产投资增速明显偏快。

　　房价上涨较快——据国家发改委、国家统计局的最新数据显示，２００７年５月全国７０个大中城市房屋销售价格同比上涨６．４％，创下１８个月来的新高。新建商品房价格同比涨幅也创出了６个月来的新高达到６．６％。其中深圳、北京等城市的新房价格涨幅超过１０％。虽然全国房价总体涨幅平稳，但一些热点城市房价依然偏高并且上涨较快。另外，截至２００６年底，全国６５７个城市中，有５１２个城市已经建立了廉租住房制度，累计已有５４．７万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。目前多数城市已经把人均建筑面积１０平方米左右的家庭列为保障对象。

　　外资进入房地产市场力度加大——虽然国家商务部办公厅年初发布了《关于２００７年全国吸收外商投资工作的指导性意见》，提出严格限制外商投资房地产，但外商投资地产项目或并购国内房地产企业的势头有增无减。２００７年１～５月份，全国房地产开发企业资金来源为１２１４３亿元，增长２６．２％。其中利用外资２２２亿元，虽然在整个资金来源中所占的比例还不到２％，但增幅高达８９．９％。